推动新型城镇化 如何让农民工在城市安家？

在4月19日《国家新型城镇化报告2015》发布会上，国家发改委发展规划司司长徐林表示，推动农民工融入城镇是发改委今年的重要工作之一，为做好该项工作，第一步就是要推动户籍制度改革，让有条件落户的非本地户籍人口在城市落户。

国家“十三五”规划纲要也提出，到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。目前户籍人口城镇化率39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户。这个任务非常艰巨，新型城镇化如何推动，如何让更多的农民工在城市安家落户？

28省份出台户改具体方案

徐林在新闻发布会上透露，在国务院出台户籍制度改革方案之后，目前全国已有28个省份出台了户籍制度改革的具体方案，“今年首要任务是使所有地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。”

《中国经济周刊》记者梳理发现，全国31个省、自治区、直辖市，仅北京、宁夏、西藏三地没有出台户籍制度改革实施意见。

记者查阅各地已出台的户籍制度改革方案发现，不少地方均提出在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有户口性质划分，统一登记为居民户口。这跟国务院2014年7月24日印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称意见）一脉相承。意见指出，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。也就是说，中国将逐渐打破二元户籍制度，实行城乡户籍“一元化”登记管理。

这是个进步。在计划经济时代，我国将户口划分为农业户口和非农户。农业户口是指原靠自己生产口粮的农业人口；非农业户口是指原国家分配口粮的城市户口。城乡二元的户籍制度不仅造成城乡之间资源配置和发展的不均衡，还衍生了事故赔偿“同命不同价”等歧视性现象。

显然，实行城乡户籍“一元化”登记管理后，“同命不同价”等歧视性现象在制度层面将不复存在。但是，城乡户籍“一元化”登记管理，却让户籍城镇化率的统计变得困难。

据记者了解，目前一些省份已经宣布取消农业户口和非农业户口的称谓，户口本上已经看不出是农业户口还是非农业户口，统一称为“居民户口”。这样一来，怎么计算户籍人口城镇化率？怎么计算“‘十三五’时期1亿左右的人口在城镇落户”这个指标？目前并没有统一的标准。

此外，一些地方在推进新型城镇化的过程中，采用了简单地把农业户口改为城镇户口的做法。对此，中国城市和小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长沈迟通过《中国经济周刊》提出，要谨防在城镇化的过程中，地方政府急于求成，为了城镇化率的虚名与政绩，只求户口的城镇化：“我不赞成有的地方为了户籍人口的高城镇化率，通过县改区，将全县人口的户籍本都改成城镇户口一类的做法，我们不是为了达到45%的城镇化率简单地把户口改一下，而是农民工真正在哪个地方有稳定的就业，户口就应该迁到那里，这才是真正的城镇户籍人口。”

调查显示：愿意落户城市的仅有5500万~6900万农民工

农民和农民工不愿意进城了？这是真的。中国社会科学院日前发布的关于“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查显示，“很想”的占11.83%、“比较想”的占21.73%、“一般”的占17.45%、“不太想”的占24.82%、“完全不想”的占24.13%。也就是说，约有一半农民不想进城。另外，66.1%的农民选择到了一定年龄就回乡。

这一现象，在两年前就已经被发现。2014年3月，沈迟所在的中国城市和小城镇改革发展中心规划院与中国人民大学组成的联合调查组，对浙江省海宁市城市发展战略进行公众问卷调查时就发现：愿意在海宁市落户的农民工，在安置意愿上，逾半数受访村民表示更愿意居住在本村内建设的新社区，将近一半的农村居民不愿意到城市居住生活，愿意迁入户口的新居民仅占调查总数的20%。

这或许只是一个城市的个案。但这跟6年前中国社会科学院张翼教授对2010年全国大样本调查数据进行分析的结果异曲同工，调查显示：愿意在城镇落户的农民工，只有20%~25%。《中国人口科学》去年发表美国奥本大学美籍华裔唐宗力教授的成果也显示，近5年来，农民工大量回流，而且落户定居城市的行为和意愿不进反退。

按照愿意在城镇落户的农民工20%~25%这个统计结果，如果以2015年末全国农民工总量2.77亿人为基数计算，愿意落户的仅有5500万~6900万。这个数据跟《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的“在2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标任务，显然还有比较大的差距。

农民不想进城，担心原有利益受损

“有半数被访农民不愿进城，这既与农民生活状况得到较大改善、农村基本公共服务正在完善有关，更与农民担心失去土地等原来在村集体所有的权益后的生活保障相关。”沈迟的判断不无道理。

荣爱珍，山西省临汾市洪洞县甘亭镇南李村村民，她所在的甘亭镇距离临汾市10多公里，到临汾市中心仅半个小时车程。她是在自家的住宅确权以后，才敢在去年7月到北京打工。

“我老公在外地打工，我儿子在外地上学，家里只有我一个人，本来是要守家的。但是去年村里对住宅进行了确权后，我心里踏实了，出来打工也是为了多挣点钱。”

荣爱珍所说的确权，是依照法律、政策的规定，经过房地产申报、权属调查、地籍勘丈、审核批准、 登记注册、发放证书等登记规定程序，确认某一房地产的所有权、使用权的隶属关系和他项权利。确权是保护农民利益的首要问题。农民有了权证，就有了财产，就能有财产收入。

现实情况下，不少农民工不愿落户城市，也有农民工认为如果落户城市，原来的利益可能会丧失。对此，徐林表示，这种情况主要发生在离城市或城镇较近的地区，最主要的原因是农民在土地产权上有特殊权利——农村土地承包权、宅基地权等，农民如果觉得在农村的产权给他带来的好处比进城后政府赋予的福利更有吸引力，可能会选择不落户。“这是他的自由，农民工落户在自愿的基础上，没有人会强迫他去落户”。

徐林认为，为鼓励农民工落户，今后可能需要探索一种激励机制，让这些农民在农村土地的产权，包括宅基地、集体股权收益分配权等，有变现或自愿有偿退出的机制。机制建立起来之后，农民可自己选择，把他们在农村的权益变现之后再到城市落户，“目前这套机制还没有很好建立起来，这是下一步需要探索的问题”。

专家建议：

放开农民工到大城市的通道

可以想象，当涉及农民利益的“三权”确立之后，农民到城市落户的积极性定会高涨。但是，人们更关注：这些农民走出农村后会选择去哪里呢？

近日，华东理工大学社会与公共管理学院讲师孙中伟在《人口研究》上发表了《农民工大城市定居偏好与新型城镇化的推进路径研究》一文，他的分析显示，工作在上海、南京和杭州等特大城市的农民工，在本地定居下去的意愿最高，其次为一般大城市，比如苏州、无锡、宁波等，其他中小城市，农民工定居的意愿最低。

孙中伟的调查结果很明确，大城市是农民工定居的首选。有意愿进城落户的农民工中，有70%的落户意向是大城市。江浙沪三地统计表明，在省会城市工作的农民工，本地定居意愿高达75.1%，而在中小城市工作的定居意愿为47.27%。

可是目前的户籍政策恰恰是大城市设置了高门槛。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制”，“合理确定大城市落户条件”，“严格控制特大城市人口规模”，2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，也明确了城镇化建设的主攻方向为“中小城市”。可以说，控制大城市发展是基本思路。

中小城市和小城镇欢迎农民工但是却不愿意来，农民工愿意到大城市去却受政策所限又去不了，似乎国家的户籍政策和农民工的个人意愿在空间上错位了。

对此，北京大学杨开忠教授向《中国经济周刊》记者建议，除了人口过密的极少超大城市和生态十分脆弱、生态容量十分有限、文化保护意义特殊的极少地方外，其他所有城市都应着力全面放开落户条件。“这一改革兼顾了个人和社会、眼前利益和长远利益，意义重大。要进一步解放思想、鼓足勇气，打破只顾自家‘一亩三分地’的地方利益藩篱。”